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深入学习贯彻《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》 乘势而上推动检察工作高质量发展

时间:2022-01-13 09:10:21  正义网

  党的十九届六中全会强调,法治兴则国家兴,法治衰则国家乱;全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是国家治理的一场深刻革命,必须坚持中国特色社会主义法治道路,贯彻中国特色社会主义法治理论,必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程,保障和促进社会公平正义,努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。在建党百年、党绝对领导下的人民检察制度创立90周年的历史性时刻,以习近平同志为核心的党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》),这在百年党史中是第一次,在人民检察制度90年发展历程中具有里程碑式的重大意义。《意见》印发以来,最高检党组首先学深悟透做实《意见》精神,深刻领会党中央政治考量、战略把握,组织推动全国检察机关掀起学习宣传贯彻热潮。最高检党组书记、检察长张军同志围绕学习领会习近平总书记“七一”重要讲话精神,结合贯彻落实《意见》,为四级检察机关讲授专题党课。地方各级党委高度重视,各省、自治区、直辖市党委主要负责同志都对贯彻落实《意见》提出要求,部分省、自治区、直辖市党委专门出台贯彻落实《意见》的实施意见或工作措施,为推进《意见》落地见效提供了有力保障。当前和今后一个时期,检察机关要紧紧抓住党中央印发《意见》的重大契机和各级党委重视支持《意见》落实的大好形势,深入学习贯彻习近平总书记在党的十九届六中全会上的重要讲话和全会精神,在习近平法治思想指引下,坚持党对政法工作的绝对领导,用党的百年奋斗重大成就和历史经验指引方向、凝聚力量,进一步增强政治自觉、法治自觉、检察自觉,把学习贯彻《意见》作为一项重大政治任务抓紧抓实抓好,努力实现新时代检察机关法律监督工作高质量发展。 

  一、深刻领悟党中央出台《意见》的重大政治意义、制度意义和实践意义 

  《意见》是做好当前和今后一个时期检察工作的纲领性文件。贯彻落实好《意见》,前提是要有大局观念、全局视野,既“登高望远”又“入木三分”地去透视背景、领会实质,深刻领悟党中央出台《意见》的重大意义。 

  从政治意义来看。一方面,《意见》充分体现了以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国、加强党和国家监督体系建设的坚定决心。党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在习近平法治思想引领下,全面依法治国取得历史性成就。但正如《意见》深刻指出:“进入新发展阶段,与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比,法律执行和实施仍是亟需补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。”党中央专门制定《意见》,确保检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责,就是着眼于依法治国存在的短板和不足,强化法律执行和实施,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用,深入推进国家治理体系和治理能力现代化。另一方面,《意见》充分体现了以习近平同志为核心的党中央对检察机关法律监督工作的高度重视和亲切关怀。党的十八大以来,习近平总书记多次对检察工作作出重要指示,对加强法律监督、建立公益诉讼制度等提出明确要求,为做好新时代检察工作提供了根本遵循。宪法法律实施中的法律监督,是落实党的全面领导的重要保证,事关党的执政基础稳固。党中央以专门出台《意见》的形式,第一次对检察机关法律监督工作提出全面、系统要求,充分彰显了检察工作在政治建设、国家治理中的重要地位和作用。这既是党中央的特别关爱,也是殷殷重托,使全体检察人员深受鼓舞、备感振奋。 

  从制度意义来看。一方面,《意见》是习近平法治思想在检察机关法律监督工作中的具体化。《意见》贯彻习近平法治思想和习近平总书记对检察工作的重要指示,针对检察工作现状,权威、科学回答了检察机关定位、总体要求、主要任务、组织保障等一系列重大问题,是对习近平法治思想的进一步丰富和发展,为强化新时代检察机关法律监督提供了更为坚实的制度支撑。另一方面,《意见》为坚持和完善中国特色社会主义检察制度提供了更为清晰明确的指引。中国特色社会主义检察制度,是我们党探索符合中国国情的社会主义民主政治制度的伟大创举,是在我国政治制度、历史传承、文化传统等基础上形成并不断发展的结果。它孕育于战火纷飞的革命战争岁月,凝结着我们党在法治领域的不懈奋斗与艰辛探索。在改革开放40多年的伟大实践中,这一制度得到极大发展。在建党百年的特殊时刻,党中央出台《意见》,着眼于新的发展需要和实践要求,特别强调“人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分”。这四个方面的定位,进一步明确和重申了检察机关的性质,进一步凸显了检察机关主责主业,进一步明确了中国特色社会主义检察制度在捍卫党的执政地位、保障国家法律统一正确实施、完善国家监督体系等方面的重要地位和作用,为坚持和发展中国特色社会主义检察制度提供了基本遵循。 

  从实践意义来看。一方面,《意见》指明了新时代检察工作高质量发展的路径。《意见》明确了加强新时代检察机关法律监督工作的路线图、任务表,指明了检察机关更好为大局服务、为人民司法、全面提升法律监督质量和效果、加强过硬检察队伍建设的实践路径。另一方面,《意见》赋予了新时代检察机关法律监督更重责任。《意见》的规定、要求,对检察工作而言是重大机遇,同时也是重大挑战,检察机关肩上的担子更加沉甸甸了。张军检察长强调,贯彻落实《意见》、加强检察机关法律监督,是保障宪法法律正确实施,确保党的全面领导、绝对领导落实的重大而光荣的政治责任,是满足新时代人民群众更高需求、更好维护社会公平正义的法治责任,是履行宪法法律赋权的检察责任。进入新发展阶段,对照《意见》要求,检察工作还有许多不适应、跟不上,务必以强烈的使命感、紧迫感,不折不扣抓好《意见》落实落地,不负党和人民寄予的更高期待、赋予的更重责任。 

  二、始终牢记初心使命,更加自觉为大局服务、为人民司法 

  为大局服务、为人民司法,是检察机关落实党中央重大决策部署的政治责任,也是检察人员践行初心使命的必然要求。《意见》专门用一部分作出部署,对检察履职提出新的更高要求,检察机关必须有更实措施和效果来诠释对党忠诚、不负人民。 

  心怀国之大者。习近平总书记强调,对国之大者要心中有数。《意见》关于“为大局服务、为人民司法”的每一项具体要求,背后都蕴含着深刻的政治经济文化社会背景,都是党中央关注、人民群众关切、关涉社会主义现代化强国建设的大问题。检察机关必须做到一切服从大局、一切服务大局,在把握国内国际两个大局、经济社会发展大势中看问题、想事情、谋良策,不断跟上、适应新时代党和人民新的更高要求。比如,《意见》要求“根据犯罪情况和治安形势变化,准确把握宽严相济刑事政策,落实认罪认罚从宽制度,严格依法适用逮捕羁押措施,促进社会和谐稳定。”改革开放以来,特别是过去20年间,我国社会长期稳定,刑事犯罪结构发生了重大变化。概括来说就是:严重暴力犯罪持续下降,新型危害经济社会管理秩序犯罪大幅上升。适应这一变化,就要坚定落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策,最大限度减少、转化社会对立面,厚植党的执政基础。再比如,《意见》要求“依法惩治和有效预防网络犯罪,推动健全网络综合治理体系,营造清朗的网络空间”。信息时代,网络安全是事关国家安全、政治安全的重大战略问题。近年来,网络安全风险日益突出,传统犯罪加速向网上蔓延。检察机关办理网络犯罪案件以年均近40%的速度攀升,2020年增速达到了47.9%。这就要求我们将推动依法治网作为战略性任务谋划,通过检察履职,大力整治网络黑灰产业链,推进网络秩序综合整治。还比如,《意见》要求“加强知识产权司法保护,服务保障创新驱动发展”。这是贯彻落实党的十九届五中全会关于坚持创新驱动发展战略部署的具体体现;特别是党中央、国务院最近印发《知识产权强国建设纲要(2021-2035年)》,再次强调要加强知识产权案件检察监督机制建设。这就要求我们持续深化知识产权检察集中统一履职试点,增强刑事、民事、行政检察综合保护效果。 

  依法能动履职。贯彻落实好《意见》,必须跳出检察看检察,不是固守“一亩三分地”,而是结合我国国情、经济社会发展做深刻的思考,形成自己的正确认识,以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉,更加积极主动地全面履行各项检察职责,更好服务经济社会高质量发展、满足人民群众司法新需求。比如,习近平总书记反复强调要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。《意见》专门部署加强民生司法保障,解决的就是人民群众操心事、烦心事、揪心事。这就要求我们始终把人民放在心中最高位置,结合“检察为民办实事”实践活动,持续抓实群众信访件件有回复、行政争议实质性化解、未成年人检察业务统一集中办理等工作,努力让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。又比如,《意见》要求“依法维护企业合法权益”。企业合规管理,实质是平等保护的重要内涵。开展涉案企业合规改革试点就是一项集末端处理与前端治理于一体的履职创新:对办理的涉企刑事案件,在依法作出不捕、不诉或者根据认罪认罚从宽制度提出轻缓量刑建议的同时,督促涉案企业作出合规承诺并积极整改,促进企业合规守法经营,预防和减少企业违法犯罪,落实对涉案企业的严管与厚爱。今年9月3日,在第三届民营经济法治建设峰会上,最高检会同全国工商联等8部门,正式成立涉案企业合规第三方监督评估机制管理委员会,司法、执法、行业监管等各方面多领域协同开展第三方监督评估,担起了市场主体“老娘舅”“娘家人”的共同责任。各试点检察院要加强与各方沟通协作,积极探索完善第三方监督评估机制落实路径,努力做好企业合规“后半篇文章”。再比如,《意见》强调“通过促进严格执法、公正司法,规范社会行为、引领社会风尚。”新时代新发展阶段,检察机关必须立足司法办案,更加自觉做好预警预判、防患未然的工作,把诉源治理做深做实做细。《意见》明确“定期分析公布法律监督工作有关情况”“及时发布指导性案例和典型案例”“加强法律文书说理和以案释法”“深化法治进校园、进社区”等任务,我们要持续做实,把法律监督效果由一案一事拓展为治理规范、形成习惯,实现更高层面、更高水平的源头治理。 

  追求更好效果。服务大局、司法为民的效果如何,最终要看党委政府的评价,看人民群众的感受。习近平总书记曾深刻指出,法律不应该是冷冰冰的,司法工作也是做群众工作。一纸判决,或许能够给当事人正义,却不一定能解开当事人的“心结”,“心结”没有解开,案件也就没有真正了结。检察办案是在执行、适用法律,当然也不是纯技术活,不能机械地走程序,而要在严格司法前提下,根据不同案件的不同起因、情节等,因案而异、因人而异,具体情况具体分析,采取更为妥当、合情合理的处理方式,将法、理、情融为一体,把法律背后的情义体现出来,做到政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。批捕、起诉有关社会治理、经济领域等新类型案件,要切实防止就案办案,应深刻理解法律条文的内涵,紧密结合新时代新发展阶段经济、社会治理更高要求,依法妥善办好具体个案。《意见》专门强调“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作”,目的就是要努力做到从源头上化解矛盾,让老百姓从没完没了打官司、程序空转的“迷宫”中走出来,真正从司法检察工作中感受到获得感。 

  三、全面提升法律监督质量和效果,更好维护司法公正 

  《意见》突出强调“全面提升法律监督质量和效果,维护司法公正”,用9个条文提出系列要求。检察工作高质量发展必须从法律监督的高质效做起、抓起。加强法律监督,重在精准。质量是根本,效率是保障,效果良好是目标。检察机关要坚决落实《意见》部署,进一步把监督重心放到提质量、增效率、强效果上来,更好维护司法公正。 

  秉持客观公正。秉持客观公正立场,既是《意见》明确要求,也是检察官法的明确规定,是确保案件办理质量高、效果好、公平正义可感可触的前提条件。过去在一些理论研究和宣传中,检察机关时常被表述为“追诉机关”,我们自己往往也追求“胜诉率”,给外界一种单纯的“追诉者”印象。实际上,检察官在诉讼中没有自己的利益,不能为了追求胜诉而不择手段,更不应片面将追诉犯罪作为唯一履职取向。正如张军检察长多次强调,检察官既是犯罪的追诉者,也是无辜的保护者,更要努力成为中国特色社会主义法律意识和法治进步的引领者。在办理每一起案件中,都要做到事实证据认定精准、法律政策运用得当、严格公正文明规范司法,以至公无私之心、行正大光明之事,切实提高监督办案质量和效果。 

  坚持敢于监督。《意见》之所以突出强调“全面提升法律监督质量和效果”,这是由检察机关法律监督特色和优势决定的。我们是共产党领导的社会主义国家,在人民代表大会制度之下,国家权力授予不同机关行使,客观上必然要求形成一个有力的监督制约体系。在党的领导下,检察机关对执法司法机关办案活动进行监督,是在诉讼程序中履职的专门职能部门。作为执法司法活动的参与者,检察机关直接、全面了解案件办理全过程,是在具体办案过程与环节中履行监督职责,是参与、跟进、融入式监督,是“在办案中监督、在监督中办案”。这恰是我国司法检察制度的显著优越性之一。因此,可以说法律监督是检察机关的立身之本、“看家本领”。贯彻落实好《意见》,就必须把这个“看家本领”用好、用强、用顺手。对《意见》提出的加强刑事立案、侦查活动和审判活动监督,完善刑事执行和监管执法监督,精准开展民事诉讼监督,全面深化行政检察监督等各项监督工作,要严肃认真、理直气壮地开展。特别是对《意见》部署的一些对强化法律监督意义重大的新要求和有难度的“硬骨头”,比如“对于行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件的,检察机关要依法监督”“健全检察机关依法启动民事诉讼监督机制,完善对生效民事裁判申诉的受理审查机制,完善案卷调阅制度”“加强对审判工作中自由裁量权行使的监督”“完善对人民法院巡回法庭和跨行政区划审判机构等审判活动的监督机制,确保法律监督不留死角”等,要下更大力气推进落实。 

  做到善于监督。《意见》明确了“进一步提升法律监督效能”的有关重要措施,比如“检察机关依法调阅被监督单位的卷宗材料或者其他文件,询问当事人、案外人或者其他有关人员,收集证据材料的,有关单位和个人应当协助配合。依法向有关单位提出纠正意见或者检察建议的,有关单位应当及时整改落实并回复,有不同意见的,可以在规定时间内书面说明情况或者提出复议。对于无正当理由拒绝协助调查和接受监督的单位和个人,检察机关可以建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理”,等等。对这些要求,要善用、会用、用好,坚持“双赢多赢共赢”,充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧,更加自觉把刚性规定与灵活方式结合起来,坚持法治原则,展现最大诚意,穷尽有效手段,与各部门形成良性、互动、积极工作关系,共同推进严格执法、公正司法。 

  加强科学管理。提高办案质量和效果,必须有导向、能评价,这就需要科学管理。业务数据分析是科学管理的重要手段。要围绕国家安全、社会稳定、经济高质量发展、民生保障、社会治理现代化等党和国家中心工作,围绕落实认罪认罚从宽制度、“少捕慎诉慎押”刑事司法政策、涉案企业合规改革试点、公开听证等检察重点工作来开展分析研判,精准指引办案质效不断提高,引领、促进检察业务治理。“案-件比”是检察监督办案科学管理的核心指标,进一步深化、行稳致远的关键是实事求是,防止、反对“一刀切”。对于一些“案-件比”已经降下来的地区,重在保持合理区间,不能违反司法规律、盲目追求更低。要区分重大复杂案件和简单案件的评判标准,结合普通刑事犯罪、职务犯罪、重大犯罪、经济犯罪等不同情形,分别设置相应的“案-件比”标准,提高“案-件比”的针对性。要扩大“案-件比”的适用范围,建立完善民事、行政、公益诉讼和控告申诉“案-件比”,实现对“四大检察”的全面评价。检察人员考核是科学管理的主要抓手。现在已经解决了“有没有”的问题,下一步关键是要解决“好不好”的难题,坚持质量第一、效率效果并重,及时对考核指标进行梳理、清理、调整,设置精准并且简便易行的考核指标和办法,既防止业务上的“躺平”,又杜绝在管理上搞“内卷”。要将考核结果作为奖惩、晋升、调整职务职级的重要依据,在评出优劣、考出差距的基础上,给予足够的正向激励。 

  四、持续锻造高素质过硬检察队伍,不断提升新时代法律监督能力水平 

  《意见》强调,“大力推进检察队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设,着力提高法律监督能力水平”,并且对“加强过硬检察队伍建设,全面落实司法责任制”进行专门部署。检察机关要以永远在路上的自觉和毅力,坚持德才兼备,把政治建设与业务建设融为一体,全面加强检察人员政治素质、业务素质、职业道德素质建设,努力锻造一支绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠的高素质检察队伍。 

  铸就忠诚之魂,确保政治过硬。检察机关首先是政治机关,必须旗帜鲜明讲政治,始终把政治建设作为根本性建设放在首位。要紧密结合党史学习教育和政法队伍教育整顿,深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记“七一”重要讲话精神,真正做到学深悟透、融会贯通、真信笃行。要把政治纪律作为最根本、最重要的纪律来恪守,教育督促检察人员始终对党忠诚老实、表里如一,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。要加强检察人员特别是检察领导干部政治能力训练和政治实践历练,不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。要坚持严管厚爱,以严的作风、严的措施落实严的主基调,深入扎实推进政法队伍教育整顿,刀刃向内整治顽瘴痼疾,坚决清查清除害群之马,建立健全检察权运行制约监督等长效机制,特别是要以更有力措施持续深化落实防止干预司法“三个规定”,落实不如实记录报告督办追责机制,浚其源、涵其林,养正气、固根本,营造风清气正政治生态。 

  筑牢专业之能,练就高强本领。专业能力是确保办案政治效果、社会效果、法律效果相统一的基本素质。《意见》要求,“围绕检察机关专业化建设目标,全面提升检察人员专业知识、专业能力、专业作风、专业精神”。法律监督不是高人一等,但要技高一筹。我们的现状是,不但没有技高一筹,而且一定程度、一定范围上还技不如人。一定要切实增强危机感、紧迫感,把能力建设作为一项长期重要任务,完善“教、学、练、战”一体化教育培训机制,落实已经确定的招录使用、培训练兵、交流共建、互派挂职、领导干部上讲台等举措,建立和落实检察官与法官、人民警察、律师等同堂培训制度,促进检察人员专业能力不断精进。功以才成、业以才广。要深入学习贯彻中央人才工作会议精神,坚持人才引领发展的战略地位,经济条件较好地区,要加快培养检察领军人才、业务专家;边远、欠发达、条件艰苦地区,要完善符合实际的人才招录政策,解决好人才短缺、进人留人难等问题。检察领导干部作为“关键少数”,要做懂监督办案的行家里手,带头办案,更多办信访申诉积案,落实阅卷、公开听证、列席审委会等办案基本要求,通过办案有针对性地强化、落实司法管理责任,在履职担当中发挥领头雁、主心骨作用。 

  强化改革之力,推动责任落地。司法改革是检察事业不断发展的动力源泉。新发展阶段、开启新的征程,需要持续通过改革破难题、开新局。《意见》要求,深化司法责任制综合配套改革,并对分类管理、员额进退、职业保障等方面的改革进行了强调和重申。这些都是早有规定、早已部署的司法改革任务,但实践中有的还没有真正落实到位,有的在执行中走样、变形,改革“红利”还未充分释放。要坚持在巩固中深化、在深化中提高,脚踏实地推进改革“精装修”,进一步提高检察“生产力”。司法责任制要真正落实落地,必须明责、担责、追责“三管齐下”,切实解决好定责不清、尽责不力、问责虚化问题,加快构建权责清晰、权责统一、监管有效、保障有力的司法责任体系。大数据是助力监督的“科技翅膀”。充分掌握大数据,专业、科学运用大数据,等于掌握了发现问题线索的“放大镜”“显微镜”,会使监督更加精准、有效。要认真总结推广浙江等地“数字检察”建设经验,研究运用大数据赋能新时代法律监督,更好参与、助力国家治理。 

  五、在党的绝对领导下汇聚落实合力,强化检察履职组织保障 

  《意见》从坚持和完善党对检察机关法律监督工作的领导,加强对检察机关法律监督工作的监督制约,加强对检察机关法律监督工作的支持保障等三个方面,对强化检察机关法律监督的组织保障提出明确要求。检察机关要坚持在党的绝对领导下,积极争取重视支持,主动加强沟通协调,确保《意见》各项要求落地落实。 

  始终坚持党的绝对领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。《意见》是以“中共中央”文件印发的,本身就体现、贯穿了党的领导。《意见》专门部署“坚持和完善党对检察机关法律监督工作的领导”,这是加强新时代检察机关法律监督工作的根本政治保证。要把党的领导贯穿检察工作的全过程、各方面,严格执行《中国共产党政法工作条例》,坚决贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署,加强督促检查,确保全国检察机关一体执行、落地见效。请示报告制度是我们党的一项重要政治纪律、组织纪律、工作纪律,对于坚决做到“两个维护”,确保全党团结统一和行动一致具有重要意义。要严格执行《中国共产党重大事项请示报告条例》,检察工作中的重大问题、重大案件、重大事项等,必须主动向党中央、中央政法委以及地方党委、党委政法委请示报告。要坚持党管干部原则,把政治标准作为第一标准,抓住市县领导班子集中换届契机,落实好《干部双重管理规定(试行)》,履行好干部协管职责,选优配强市县级院领导班子特别是“一把手”。要统筹推进检察长和需重点培养的副职异地交流、跨部门交流,积极推动同一班子中任职满10年的班子成员系统内外交流,进一步盘活用好干部资源。 

  自觉接受监督制约。监督者既要解决自身不会、不愿、不敢监督问题,更要自觉接受监督、勇于开展自我监督。《意见》对各级人民代表大会及其常委会监督和支持检察机关依法履行职责,各级政协加强对检察机关的民主监督,各级纪检监察机关加强对检察人员履职行为的监督,完善人民监督员制度,审判机关、检察机关、公安机关按照有关规定分工负责、互相配合、互相制约等,提出明确要求。我们要牢固树立监督就是支持的理念,进一步养成在监督下、在制约中开展检察工作的习惯,进一步完善和落实接受各方面监督制约的方式、途径和机制,确保检察权依法规范行使。 

  夯实长远发展根基。习近平总书记强调,各级政法机关要认真贯彻党的十九届五中全会和中央全面依法治国工作会议精神,更加注重系统观念、法治思维、强基导向,切实推动政法工作高质量发展。《意见》提出,各级政府及其工作部门要支持检察机关依法开展法律监督工作,并在经费保障和办案业务装备建设、信息化和智能化建设、编制动态管理和调整、人才招录、基层检察院办案规范化建设等方面,提出具体支持保障措施。这些都是事关检察事业长远发展和根基稳固的工作,各级检察机关一定要主动争取支持,结合本地实际用足用活政策,既刻不容缓又老老实实地把基础打牢。要树立大抓基层的鲜明导向,抓实最高检印发的《关于加强新时代基层检察院建设的意见》,滚动抓好相对薄弱基层院的“脱薄”,咬定目标持续用力、久久为功,务求明显变化,用三五年使基层检察工作水平有一个大的跃升,为新时代检察工作高质量发展奠定坚实基础。 


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