听证是指国家机关作出决定之前,给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会,对特定事项进行质证、辩驳,其实质是听取利害关系人的意见。听证制度来源于普通法,1946年美国联邦行政程序法规定了行政机关的听证义务。在我国,1996年行政处罚法首次规定了听证程序,听证制度被率先引入行政执法领域,此后逐步扩展到立法、司法领域。检察机关也积极探索,先后在审查批捕、不起诉、刑事申诉、民事行政诉讼监督等业务中实行听证制度。在民事检察领域,近年来听证制度的价值逐渐引起重视,其适用有所加强,但该制度还不完善,在实践中仍然存在不少问题,亟待加以总结和分析,找寻有针对性的应对之策。
壹
民事检察听证制度的适用状况
民事检察听证制度正式确立不过数年,但其探索已经有二十余年历史。1999年5月,最高人民检察院下发的《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》就开始在民事检察监督案件中尝试实行公开听证,具体规定,检察机关审查民事、行政抗诉案件,应当公开进行。办案过程中,可以根据案情或者当事人的申请,决定听取当事人陈述。听取当事人陈述应当在检察机关指定的场所进行,可以分别听取,也可以同时听取当事人陈述。当事人在陈述中,可以出示证据,对方当事人对出示的证据可以提出意见。这一规定是民事检察听证制度的早期雏形。随后,各地检察机关根据上述规定,在办理民事抗诉案件过程中试行公开审查程序,以类似检察听证的方式办理过一批案件。不过,上述规定试行的时间不长。2001年10月,最高人民检察院发布《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称《办案规则》),废止了该规定。在《办案规则》中,只规定了检察机关办理民事、行政抗诉案件应当遵循公开、公正、合法的原则,没有关于公开审查或者公开听证的具体规定。此后,各地检察机关对公开审查程序的运用相对停滞,只在少量民事、行政抗诉案件中探索实行检察听证。
2013年,最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《监督规则》)正式确立了民事检察听证制度。《监督规则》在第五章“审查”中单设“听证”一节,以8个条文的内容对民事检察听证制度作了规定。《监督规则》明确规定,检察机关在办理民事诉讼监督案件中认为确有必要的,可以组织有关当事人进行听证,听证应当围绕民事诉讼监督案件中的事实认定和法律适用等问题展开。对当事人提交的证据材料和检察机关调查取得的证据,应当充分听取案件各方当事人的意见。此后,各地检察机关开始积极实行该制度,其中云南省、山东省、江苏省等省份探索较多,积累了一定经验。
以笔者所在的云南省检察机关为例,2017年至2019年三年来,全省检察机关共在裁判结果监督类民事案件中实行听证1245件。数据统计显示,民事检察听证案件的分布以市州级检察院为主体,基层检察院也有一定比例的适用,省级检察院则适用得较少。2017年至2019年,市州级检察院适用检察听证程序的案件占比分别为81.4%(272件/334件)、70.6%(317件/449件)、70.1%(324件/462件)。这符合民事检察监督案件的受理分布状况,其原因是目前进入检察监督的民事案件以中级法院二审生效的案件为主体,这些案件的“首办”管辖在市州级检察院。当这些案件以市州级检察院提请抗诉或当事人申请复查的方式进入省级检察院时,由于市州级检察院已经举行过公开听证,省级检察院原则上不再重复听证,导致省级检察院对此程序的适用较少。近年来,基层法院一审生效的民事案件进入检察监督的数量具有一定比例,因此,基层检察院对公开听证程序也有一定适用。三年来,适用民事检察听证程序的案件数量平稳增长,在三级检察院均呈增长趋势。
从民事检察听证案件案由分布方面看,民事检察听证程序适用的案由主要集中在合同纠纷、物权纠纷和侵权责任纠纷三大类,其中又以合同纠纷最多。三年来,适用检察听证程序的合同纠纷案件占听证案件总数的比例分别为56.6%、44.3%、60%。其中,合同纠纷中,又以借款合同纠纷(含民间借贷)案件为主,此类案件适用检察听证程序分别占当年合同纠纷案件的33.9%、57.3%、49.1%。云南省检察机关受理的民事诉讼监督案件中,数量排前三位的案件类别也是合同纠纷、物权纠纷和侵权责任纠纷。因此,适用检察听证程序案件的案由分布状况,与民事诉讼监督案件案由分布总体状况大致是对应的。
除了裁判结果监督类案件,云南省检察机关还在支持起诉类案件中较多适用检察听证程序。2017年至2019年,云南省检察机关在支持起诉类案件中适用听证程序的数量分别为183件、574件、1367件,呈较快增长趋势。不过,由于支持起诉类案件以支持农民工讨薪案件为主,这类案件以系列案居多,实行听证时一般都合并进行,因此,此类案件的统计数字只作参考使用。支持起诉类听证案件主要集中在基层检察院,上级检察院几乎无此类案件。而对于执行活动监督和审判人员违法行为监督两类案件,由于目前民事检察监督工作整体处于浅层次阶段,监督内容以程序性内容为主,实体性监督、深层次监督案件较少,因此,大多不具备进行公开听证的条件,较少适用检察听证程序。
贰
民事检察听证制度实施中存在的问题
(一)听证程序不够完备
一是听证制度的规定比较粗疏。《监督规则》规定了“听证”一节,较之过去是巨大的进步,但其中有的内容规定得过于原则,缺乏可操作性。例如,《监督规则》第五十七条规定,检察机关“认为确有必要的”,可以组织有关当事人听证。那么,实践中的哪些情况属于“确有必要”?有没有哪些案件必须进行听证?检察机关调查取得的证据是否必须经过听证?当事人有没有权利申请进行听证?这些问题都不明确,一定程度上给制度的执行带来较大不确定性。
二是缺乏专门的听证程序规定。相对而言,法院审理民事案件,涉及的程序规定数量庞杂,除民事诉讼法、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》之外,还在管辖、证据、审判监督、执行等领域有单行程序规定。检察听证类似于一次“简易开庭”,仅有《监督规则》“听证”一节的8个条文远远不够,应当有专门的听证程序规定。
三是听证制度与其他制度的衔接缺乏考虑。例如,《监督规则》规定,检察机关可以邀请人民监督员、特约检察员、专家咨询委员等社会人士参加听证,而检察机关针对这些群体履行职责都有专门的规定。那么,有关听证活动的工作内容也应当在相关规定中有所体现。又如,听证时需要司法警察维持秩序,那么,在司法警察工作规定中也应当做好衔接,明确相关工作程序和工作要求。
(二)听证员的作用发挥不够充分
检察机关邀请社会人士参加听证活动,身份是担任听证员或评议员,参与并监督检察机关司法办案活动,社会人士应积极发挥作用。但实践中,社会人士担任听证员时,作用发挥往往不够理想。
一方面,从客观因素看,《监督规则》没有明确规定社会人士的职责和定位。在实践操作中,各地检察机关的做法不一,有的安排他们坐在检察官两旁,角色类似于庭审中的人民陪审员;有的安排他们坐在检察官对面;有的则安排他们坐在旁听席,听证员全程不发一言。不同的理解和安排,导致听证员作用发挥的效果也有所不同。
另一方面,从主观因素看,不少听证员参与案件评议的积极性不高。有的不愿意介入别人的纠纷,以不懂法律为由进行推脱;有的因生活工作在当地(如人大代表、政协委员),对案件进行评议有顾虑,只作原则性、中立性发言;有的因为自身能力不足,不敢发言。听证员不对案件处理发表意见,就没有真正参与到司法办案活动中来,难以实现制度设计的初衷。
(三)部分听证把握不当、质量不高
实践中,一些听证活动流于形式,只让双方当事人重申一遍申诉理由和答辩意见就草草了事,没有真正进行“听证”。事后检查其听证笔录,与其说是公开听证,不如说是对双方当事人的接访。有些听证活动只有一方当事人参加(基本上是申请监督一方)。究其原因,主要是一些检察人员工作做得不细致不到位,不是积极想办法通知并说服双方当事人出席听证会,而是利用《监督规则》中“当事人无正当理由缺席或者未经许可中途退席的,不影响听证程序的进行”的规定,在只有一方当事人愿意出席时也照样“听证”,以致达不到应有效果。还有少数检察官驾驭听证活动的能力不足,对居中主持听证把握不当。
(四)听证场所不规范,影响听证效果
公开听证是检察机关履行法律监督职能的重要业务活动,应当在庄重、规范的听证场所进行。然而,绝大多数检察院都没有专门建设检察听证室,这是目前检察机关“两房”建设中的一块短板。实践中,各地检察机关举行听证活动时往往因陋就简,有的在接访场所进行听证,有的在会议室进行听证,司法办案活动的规范性有待增强。从功能上看,这些简易的场所无法满足听证活动的需求,既没有合理的席位设置,也没有录音录像等辅助设施,听证活动的庄重感、严肃感也无从谈起。由此可见,听证场所硬件方面的短板,也是当前制约检察听证活动效果的一个重要原因。
叁
完善民事检察听证制度的建议
(一)完善民事检察听证制度的顶层设计
首先,抓住《监督规则》正在进行修订的契机,完善关于听证制度的相关规定,对原来相对原则性的内容进行细化和明确,解决听证案件范围不清、听证活动启动标准不一、听证人员职责任务不明确、听证成果的采纳运用不明确等问题。
其次,建议组织力量开展调研总结,起草制定专门的民事检察听证程序规则,为听证活动的规范有序开展奠定程序基础,从制度设计上确保听证活动取得实效。
再次,进一步完善听证制度与其他制度的衔接。建议在最高人民检察院《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》、特约检察员聘请规定、专家咨询委员会工作办法等文件中,增加参与检察听证活动的规定,解决好上述人士参加听证时的具体职责、履职要求、经费保障等问题,形成工作制度的有效衔接。
(二)提高听证员实质性参与听证活动的积极性
在检察听证制度中,相关社会人士的积极参与和支持监督是制度设计的重要一环,对于听证活动取得实质性效果意义重大。相关社会人士实质性参与听证活动,并不需要其一定是法律领域的专家。听证员只要认真倾听案件双方当事人的陈述,能够站在普通人的理性角度公允地评判,他们发表的意见就是对检察官有参考价值的意见。从相关司法经验来看,民众参与司法有精英化模式和大众化模式两种形式。其中,大众式参与并不少见。例如,日本的检察审查会制度构造下,检察审查员和候补成员都是在日本普通民众中随机抽选产生,司法人员、公务人员等精英群体被排除在候选人之外。借鉴相关司法经验,在适用听证程序时,应当鼓励人大代表、政协委员、当事人所在单位代表、居住地的居民委员会委员等非法律人士大胆履职,在听证活动中发挥实质性作用。检察机关除了提供必要的经费保障,还可以适时总结他们履职成效突出的典型案例,择优进行宣传或表彰,调动社会人士参与听证活动的积极性,为检察官办理民事案件提供社会层面支持营造良好的氛围。
(三)强化对检察听证案件的考评指导
一方面,检察官业绩评价体系中应增加听证方面的量化指标。最高人民检察院可以考虑核心业务数据通报,不定期对各地适用检察听证制度的案件数量和效果进行通报;省级检察院实行对下业务考评时,可以考虑在民事检察业务考评指标体系中增加听证内容,赋予一定分值。由于检察官在办案过程中组织检察听证必然耗费时间和精力,因此在检察官业绩评价体系中也应呈现这部分内容,按照合理标准认定工作量、确定分值,体现对适用听证程序的肯定和支持。
另一方面,考评中应杜绝片面强调适用数量的现象,必须坚持数量与质量并重的原则。省级检察院在对下业务考评时,应当核查统计报表中的数据,掌握各地实行检察听证的案件质量状况,不能唯数字论。民事检察部门在组织案件质量评查时,也应抽查检察听证案件的质量,对于发现凑数听证等不良情况的,坚决予以纠正,必要时认定为不合格案件,并进行通报,以正反两方面的评价引导下级检察院严格听证工作要求,确保检察听证案件的办理质量。
(四)加快推进检察机关听证室建设
2020年3月,最高人民检察院印发了《中国检察听证网建设方案》《检察机关听证室建设技术指引》等与检察听证制度相关的工作文件,检察机关听证室建设将进入快车道。按照工作安排,今后将在各级检察院全面推进检察听证互联网直播工作。该项举措将实现以公开促公正,以硬件建设推动检察机关提高检察听证质量,以互联网直播倒逼检察官提升听证组织水平,将个案中的公平正义通过网络呈现在亿万网民眼前。相信随着上述规定的推进和落实,民事检察听证制度的适用水平将迈上一个新台阶。
作者系云南省人民检察院第六检察部副主任,法学博士,全国检察业务专家;云南省人民检察院第六检察部检察官助理。
