2019年8月,最高人民检察院印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》(以下简称《规定》),自公布之日起施行。《规定》贯彻落实2018年修订后的人民检察院组织法的要求,对最高人民检察院2016年施行的《关于人民监督员监督工作的规定》(以下简称《2016年规定》,自《规定》施行之日废止)进行修订,明确了检察机关办案活动接受人民监督员监督的方式要求,进一步完善人民监督员制度的各项内容,对保障人民群众有序参与司法发挥积极作用。为便于理解和适用,现对《规定》的制定背景、思路和主要内容作如下说明。

　　一、《规定》出台的背景和过程(略)

　　二、《规定》的制定思路和主要变化

　　《规定》的制定工作以党中央关于深化人民监督员制度改革精神为指导,以2018年修订的人民检察院组织法为依据,主要遵循以下思路:

　　(一)落实以人民为中心的发展思想

　　坚持以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。我国检察机关由人大产生、对人大负责、受人大监督,广泛的人民性是最根本的政治属性,必须在各项工作中坚持以人民为中心的思想,努力让人民群众在每一起司法案件中都能感受到公平正义。人民监督员制度是检察工作体现人民性的重要制度设计,《规定》将以人民为中心的发展思想贯穿始终,在接受人民监督员监督的范围、方式、程序、反馈答复等方面作了全面修改,最大程度地实现检察机关直接听取民意、广聚民智,直接建立起与民众的良好互动关系。

　　(二)拓宽人民监督员监督渠道

　　《规定》将刑事、民事、行政、公益诉讼等“四大检察”“十大业务”纳入监督范畴,进一步调整丰富人民监督员监督的途径,确定了人民监督员可以参与监督的十种具体方式,极大地拓宽了人民监督员监督检察办案活动的渠道。

　　(三)注重程序设计简便易行

　　《规定》从便利人民监督员开展监督活动考虑,强调程序的简便性和可操作性,规定人民监督员对检察机关办案活动进行监督主要是参加检察机关的相关司法办案活动,提出意见建议,检察机关对监督意见应当认真研究并及时作出答复。

　　(四)充分体现原则性与灵活性相结合

　　《规定》紧紧围绕人民监督员监督办案活动这一定位,既明确了人民监督员的监督方式、程序等,同时又对不宜作细化规定的内容,只作原则性规定,以便为各地开展工作留有创新发展的空间。比如将参加案件公开听证、案件公开审查等已有规定的做法予以明确,将来根据实践发展,可以再进一步补充、完善。

　　《规定》与以往历次规范人民监督员制度的文件相比,无论是规定的角度、文件名称,还是体例、内容等,都与过去有了根本性不同,本质上是一个全新的文件。主要有以下几方面的转变:

　　一是制定角度由规范人民监督员监督向规范检察机关接受监督转变。《规定》落实2018年修订的人民检察院组织法关于检察机关办案活动接受人民监督员监督这一定位要求,从规范检察机关接受监督的角度对各项内容作出规定,而不是从对人民监督员提出要求、规定人民监督员如何开展监督工作的角度进行规定。与此相适应,文件标题确定为“人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定”,也是从检察机关如何接受监督的角度来进行表述。二是监督范围由单一的职务犯罪向更广泛的检察办案活动转变。《规定》明确人民监督员监督范围不再仅限于检察机关查办的职务犯罪案件,而是拓展为检察机关的办案活动,涵盖了刑事、民事、行政、公益诉讼等各类案件。三是监督方式由个案监督评议向丰富多样的监督活动转变。《规定》扩大了人民监督员监督案件的途径和渠道。比如参加案件公开听证、公开审查,监督检察官出庭公诉活动,参与巡回检察以及检察建议的研究提出、督促落实等相关工作,参加法律文书宣告送达、案件质量评查、司法规范化检查,听取检察工作情况通报,以及监督其他相关司法办案工作等。

　　三、《规定》的主要内容

　　与《2016年规定》五章三十九条相比,《规定》调整了体例,不再分章,并将条文精简为三十条,主要内容包括人民监督员制度的基本定位与职责、履职要求、工作机构配备、监督方式、监督范围、监督程序、履职保障、文件的解释及时间效力等。

　　(一)进一步明确人民监督员的职能定位

　　《规定》第二条提出,“人民检察院的办案活动依照法律和本规定接受人民监督员的监督”。这是落实2018年修订的人民检察院组织法的基本条文,明确了人民监督员监督检察办案活动这一职能定位。

　　(二)进一步明确人民监督员工作机构的设置和主要职责

　　《规定》第六条要求,各级检察院应当明确负责人民监督员工作的机构。人民监督员工作机构的主要职责是:组织人民监督员监督办案活动;通报检察工作情况;受理、审查、办理人民监督员提出的监督要求和相关材料;协调、督促相关部门办理监督事项;反馈监督案件处理结果;有关人民监督员履职的其他工作。这里需要注意的是,各级检察院应当明确负责人民监督员工作的机构,用的是明确而不是设置,主要考虑是检察机关内设机构的设立有相应的文件规范,在《规定》中不宜对设置人民监督员机构提出要求。目前,绝大部分检察院将负责人民监督员工作的机构设在案件管理部门,如最高人民检察院即设在案件管理办公室,但也有少部分检察院还设在办公室等其他部门。不管设在哪个部门,只要有负责人民监督员工作的专门机构或人员,能够认真、全面地承担起这方面的工作职责即可。

　　(三)进一步明确检察机关接受人民监督员监督的方式

　　人民监督员监督检察办案活动的方式是《规定》的核心内容,也是新形势下检察机关自觉接受人民监督员监督的重要体现。《规定》主要在第八条至第十七条对此作了规定。

　　1.关于几个条文之间的逻辑关系。在规定监督方式的这十个条文中,第八条是总括性条款,从整体上规定了检察机关哪些工作可以安排人民监督员依法进行监督;而第九条至第十六条是具体条款,与第八条之间属于总分的关系,第十七条则属于补充条款,规定了人民监督员通过其他方式对检察办案活动提出意见建议的,检察机关如何处理的内容。起草过程中,有意见建议删除第八条,理由是与第九条至第十六条有重合之处。我们经研究认为,在国家监察体制改革、检察机关职务犯罪侦查和预防职能整体转隶的背景下,人民监督员的工作内容与过去相比发生了重大变化,为了便于各级检察机关完整准确地理解好运用好新的监督方式,对这些新的监督方式集中规定在一条很有必要,因此作了保留。

　　2.关于具体监督方式。起草过程中,各方面对于监督方式的意见非常集中,有的认为要增强监督的刚性,建议增加应当监督的类型。《规定》吸收了这一意见,规定了检察机关的某些活动应当邀请人民监督员参加接受监督。同时,考虑到新时期检察工作的新特点,增加了一些新的监督方式,在履行法律监督职能的各方面全方位接受人民监督员的监督。《规定》结合检察机关已有的和拟制定的相关规定,在总结以往实践经验基础上,确定了人民监督员可以参与监督的十种具体方式。

　　第一种方式:参加案件公开审查、公开听证。案件公开审查、公开听证是检察机关公开办理案件的方式,由于现有的一些规范性文件对公开审查、公开听证的使用并不统一,我们在《规定》中也引用了不同文件的表述,各地在使用时只需要依照相关具体文件的表述即可。《规定》第九条明确三类公开审查类案件、两类公开听证类案件应当邀请人民监督员参加。其中三类公开审查类案件,都有相应的规范性文件予以明确规定。如最高人民检察院2012年出台的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》规定,检察机关在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件过程中,根据办案工作需要,可以采取公开审查的形式依法公正处理案件的活动。进行公开审查活动应当根据案件具体情况,邀请与案件没有利害关系的人民监督员参加。人民监督员作为听证员参加时,依照规定可以向案件承办人、申诉人、原案其他当事人提问,就案件的事实和证据发表意见;休会时对案件进行评议,发表对案件的处理意见并进行表决形成听证评议意见。又如最高人民检察院2016年出台的《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》,规定检察机关可以对羁押必要性审查案件进行公开审查。公开审查可以邀请与案件没有利害关系的人民监督员参加。另外,2001年最高人民检察院公诉厅制定的《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》也规定对不起诉案件可以公开审查,以充分听取侦查机关(部门)和犯罪嫌疑人、被害人以及犯罪嫌疑人、被害人委托的人等对案件处理的意见,为检察机关对案件是否作不起诉处理提供参考。不起诉案件公开审查时,允许公民旁听;可以邀请人大代表、政协委员、特约检察员参加。虽然《规定》中没有明确可以邀请人民监督员参加,但考虑到《规定》出台时间早于人民监督员制度试点时间,按照条文原意,普通公民都可以旁听,人民监督员也可以被邀请参加。除上述已有的规范性文件外,最高人民检察院《2018—2022年检察改革工作规划》明确将“建立有重大影响案件审查逮捕听证制度”“完善不起诉公开审查机制”这两项制度机制列入改革规划,在进行制度设计时,我们将与相关部门共同研究对邀请人民监督员参加作出规定。

　　行政诉讼监督案件是《规定》起草过程中业务部门主动提出增加的公开听证案件类型。将行政诉讼监督案件首次纳入人民监督员监督范畴,主要考虑到行政诉讼监督案件绝大部分都是作出不支持监督申请的决定,息诉难度较大,邀请人民监督员参加公开听证,可以借助他们的经验和智慧,运用朴素的价值观提出他们的意见建议,帮助检察机关正确履行职责,促进行政争议化解,助力检察工作,增强司法公信力。

　　第二种方式:监督检察官出庭公诉活动。《规定》第十条提出,检察机关对检察官出席法庭的公开审理案件,可以协调法院安排人民监督员旁听,对检察官的出庭活动进行监督,庭审结束后应当听取人民监督员对检察官出庭行为规范、文书质量、讯问询问、举证答辩等指控证明犯罪情况的意见建议。需要说明的是,邀请人民监督员旁听庭审活动,应当在庭审结束后听取人民监督员的意见建议。

　　第三种方式:参加巡回检察。《规定》第十一条明确,检察机关对监狱、看守所等进行巡回检察的,可以邀请人民监督员参加,听取人民监督员对巡回检察工作的意见建议。实行巡回检察是检察方式的重大变革。2018年修订的人民检察院组织法第十七条明确规定,检察机关可以对监狱、看守所等场所实行巡回检察。这项改革试点工作于2018年6月在8个省区市检察机关启动,2019年7月在全国全面推行。最高人民检察院要求,要坚持双赢多赢共赢,加强协作配合,深化巡回检察工作,要把“巡”的优势和“驻”的便利结合起来,把监管场所检察责任做实,同时也规定要探索引进社会力量参与罪犯改造。2018年11月最高人民检察院出台的《人民检察院监狱巡回检察规定》规定:监狱巡回检察工作开展情况,应当以适当方式向社会公开,接受人民群众监督。《规定》不仅将对监狱的巡回检察纳入进来,还将看守所等场所也纳入进来,实践中各地可以探索适当方式接受人民监督员监督。

　　第四种方式:参与检察建议的研究提出、督促落实等相关工作。《规定》第十二条提出,检察机关研究提出检察建议、督促落实检察建议等相关工作的,可以邀请人民监督员参加,听取人民监督员对检察建议必要性、可行性、说理性等方面的意见建议,或者对检察建议督促落实方案、效果等方面的意见建议。过去,检察建议只是作为检察机关参与社会治安综合治理的一项措施。2019年2月最高人民检察院新修订的《人民检察院检察建议工作规定》,明确规定检察建议是检察机关依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式。检察建议已经成为新时期检察机关依法履行法律监督职责的重要方式,主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议等。适用范围涵盖刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察领域,实践中对检察机关履行法律监督职责发挥了不可替代的重要作用。由于检察建议工作涉及到各种单位、各行各业、各个领域,涉及面广,影响范围大,遇到的问题也会多种多样。因此,邀请人民监督员参加,对检察建议的研究提出、督促落实等工作进行监督非常必要,有利于检察建议工作的顺利开展。

　　第五种方式:参加法律文书宣告送达。《规定》第十三条提出,检察机关组织开展法律文书宣告送达活动的,可以邀请人民监督员参加,听取人民监督员对法律文书说理工作的意见建议。比如《人民检察院检察建议工作规定》第十八条第二款明确规定,宣告送达检察建议书应当商被建议单位同意,可以在检察机关、被建议单位或者其他适宜场所进行,由检察官向被建议单位负责人当面宣读检察建议书并进行示证、说理,听取被建议单位负责人意见。必要时,可以邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员参加。除检察建议书外,一些地方也探索了不起诉决定书的公开宣告送达等,取得了很好的效果。各地可以结合本地实际情况,在公开送达检察建议书、不起诉决定书等文书时,邀请人民监督员参加,对检察办案活动进行监督。

　　第六种方式:参加案件质量评查。《规定》第十四条提出,检察机关组织开展案件质量评查活动的,可以邀请人民监督员担任评查员,听取人民监督员对评查工作的意见建议,或者对检察办案活动的意见建议。本条源于2017年底最高人民检察院出台的《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》,其中规定案件质量评查可以邀请人大代表、政协委员、特约检察员、人民监督员对评查工作提出意见建议,向他们通报相关情况。《规定》对此作了进一步延伸,明确检察机关可以邀请人民监督员担任评查员,履行评查员的职责,也就是说人民监督员受邀参加案件质量评查活动,既可以对评查工作提出意见建议,也可以根据评查中发现的问题,对检察办案活动提出意见建议。邀请人民监督员参与评查工作,既是落实拓展人民监督员有序参与司法工作渠道的要求,也有利于加强案件监督管理工作与人民监督员工作的有机融合,发挥内部监督与外部监督的合力。

　　第七种方式:参加司法规范化检查。《规定》第十五条明确,检察机关组织开展司法规范化检查活动的,可以邀请人民监督员参加,听取人民监督员对检查方式、内容、效果等方面的意见建议,或者对检察办案活动的意见建议。此条内容在《2016年规定》已有规定,但是作为履职保障的工作机制,属于人民监督员熟悉了解检察工作的一种途径,在《规定》中正式作为一种监督方式,人民监督员既可以对司法规范化检查工作本身提出意见建议,也可以对检察办案活动提出意见建议。

　　第八种方式:听取检察工作情况通报。《规定》第十六条要求,检察机关应当建立健全检察工作通报机制,向人民监督员通报重大工作部署、司法办案总体情况以及开展检察建议、案件质量评查、巡回检察等工作情况,听取人民监督员的意见建议。根据本条要求,向人民监督员通报检察工作情况是检察机关的义务,必须要做。向人民监督员定期通报检察工作情况,既包括总体工作情况通报,也包括专项工作情况通报,人民监督员可以通过这一方式全方位了解检察工作,便于其更好地开展监督。

　　第九种方式:监督其他相关司法办案工作。依照原则性和灵活性相结合的修订思路,《规定》第八条第(九)项规定了兜底条款,明确检察机关也可以邀请人民监督员对其他相关司法办案工作进行监督,为各地检察机关开展工作留有创新发展的空间,避免前八种具体方式不一定能够涵盖实践中各种需要的情况。

　　第十种方式:人民监督员通过其他方式提出监督意见。前述九种方式,主要是检察机关主动邀请人民监督员参加检察机关的相关活动,实践中,可能出现人民监督员通过上述方式之外的形式,向检察机关提出意见建议。为此,《规定》第十七条明确,人民监督员通过其他方式对检察办案活动提出意见建议的,检察机关人民监督员工作机构应当受理审查,及时转交办理案件的检察官办案组或者独任检察官审查处理。实践中,人民监督员通过其他方式提出意见建议的,人民监督员工作机构应当及时接受并转交相关办案组织,相关人员应当认真研究人民监督员的监督意见,及时作出处理。

　　对于人民监督员开展监督的方式,需要说明的是:

　　一方面,《规定》明确检察机关应当邀请人民监督员监督的情形有两种:一种是《规定》第九条,检察机关组织的特定类型案件的公开审查、公开听证活动,即三类公开审查类案件、两类公开听证类案件,应当邀请人民监督员参加。其他类型案件的公开审查、听证等属于可以监督的情形,随着实践的深入发展,将来可以在条文中补充和完善。另一种是《规定》第十六条,检察机关应当建立健全检察工作通报机制,向人民监督员通报重大工作部署等检察工作情况。这两条规定增强了人民监督员监督的刚性,其他六种具体方式都是可以邀请人民监督员参加。另一方面,监督程序融于具体办案活动中。如人民监督员如何参加案件公开听证、公开审查,如何参加检察建议的研究提出、督促落实等相关工作,这些在《规定》中都未作规定也无需作出规定,各地在执行过程中只需要依据相应的公开审查、公开听证、检察建议的规范性文件开展活动即可。

　　(四)进一步明确对人民监督员监督意见的处理方式和程序

　　人民监督员的监督意见如何处理,直接关系到人民监督员监督作用能否实现,是人民监督员制度存在价值的保障。《规定》第十八条、第十九条明确规定人民监督员监督检察办案活动,依法独立发表监督意见,检察机关应当记录在案,并列入检察案卷,全程留痕。检察机关应当认真研究人民监督员的监督意见,依法作出处理。检察机关经研究未采纳监督意见的,应当向人民监督员作出解释说明。人民监督员对于解释说明仍有异议的,相关部门或者检察官办案组、独任检察官应当报请检察长决定。

　　(五)对参加监督的人民监督员层级、人数作了灵活规定

　　人民监督员的监督方式扩充后,人民监督员参加监督的情形会更多、频率会更高,为了适应新的监督方式需要,便于各级检察机关组织开展相关活动,《规定》不再对参加监督办案活动的人民监督员数量作出具体规定(有些监督活动不一定需要形成多数意见),各地根据监督活动情况确定人数。同时,对市级检察院办案活动的监督,也不再要求必须抽选省级检察院人民监督员进行,而是规定由同级人民监督员进行。对基层检察院办案活动的监督,一方面考虑到基层没有人民监督员的客观情况,抽选人民监督员仍需由市级检察院协助联络,另一方面又考虑到便利性、可行性原则,规定市级检察院协助抽选人民监督员后,具体工作仍由基层检察院负责。为此,《规定》第二十一条明确,“省、自治区、直辖市人民检察院和设区的市级人民检察院接受人民监督员监督办案活动的,由本院协调联络同级司法行政机关抽选人民监督员并组织开展监督;基层人民检察院或者直辖市人民检察院分院接受人民监督员监督办案活动的,由设区的市级人民检察院或者直辖市人民检察院协调同级司法行政机关抽选人民监督员,具体联络、组织开展监督等工作由基层人民检察院或者直辖市人民检察院分院负责。”

　　(六)明确规定人民监督员工作机构与其他内设部门以及与司法行政机关的工作衔接机制

　　为保证人民监督员工作顺利开展,增强可操作性,《规定》对人民监督员工作机构与检察机关内设机构及司法行政机关的工作对接作出了详细规定。一方面明确了检察机关人民监督员工作机构与其他检察机关内设机构的工作对接。《规定》第二十二条指出,“人民检察院人民监督员工作机构根据本规定第八条规定拟安排人民监督员开展监督活动,应当组织、协调相关部门或者检察官办案组、独任检察官在工作中予以配合。相关部门或者检察官办案组、独任检察官也可以视具体工作,主动邀请人民监督员依照本规定进行监督,并提前告知人民监督员工作机构做好联络安排工作。”人民监督员工作机构应当通知相关部门或者检察官办案组、独任检察官提供与监督有关的材料并及时送交人民监督员。实践中,人民监督员工作机构应当与各业务部门保持日常工作联系,建立常态化工作机制,业务部门主动邀请人民监督员参加监督活动的计划需要提前告知人民监督员工作机构,共同做好人民监督员工作。另一方面明确了检察机关人民监督员工作机构与司法行政机关的工作对接。《规定》第二十三条要求,检察机关应当提前将邀请参加监督活动的人民监督员人数、监督时间、地点以及其他有关事项通知同级司法行政机关,由司法行政机关依照相关规定,从人民监督员信息库中随机抽选和联络确定参加监督工作的人民监督员。第二十八条规定,检察机关应当定期将人民监督员监督检察办案活动情况通报司法行政机关。相关内容在《人民监督员选任管理办法》中都有体现,在《规定》作了进一步强调。

　　(七)规定了人民监督员的履职保障机制

　　《规定》明确规定检察机关对人民监督员的履职保障责任。第四条要求,检察机关应当保障人民监督员履行监督职责,自觉接受人民监督员的监督。第二十四条强调,检察机关应当严格依照《规定》接受人民监督员的监督,不得限制、规避人民监督员对办案活动的监督,不得干扰人民监督员独立发表监督意见,不得违反规定泄露人民监督员监督办案活动情况。第二十五条至第二十七条分别明确检察机关对人民监督员开展监督工作应当做好场所保障、信息化保障、经费保障等。上述规定大部分沿用《2016年规定》,只在个别文字上作了修改。关于信息化保障属于新增内容,信息化建设是推动检察工作科学发展和提高检察公信力的重要引擎。检察机关近年来非常重视利用大数据等手段,搭建检察机关信息化平台,相继研发并部署使用全国检察机关统一业务应用系统、电子卷宗系统、案件信息公开系统、12309中国检察网等,助推检察工作快速发展。司法行政部门也研发了人民监督员系统,如何实现系统对接和信息共享,提高人民监督员工作智能化信息化水平?起草过程中很多地方提出了这方面建议。为此,第二十六条规定,检察机关应当加强人民监督员监督工作信息化建设,为人民监督员实时了解相关司法办案信息提供技术支持。关于经费保障,《规定》也作了适当调整,为进一步完善相关内容预留了空间。

　　四、落实《规定》要求,推进人民监督员工作创新发展(略)

　　*最高人民检察院案件管理办公室主任,一级高级检察官。

　　(摘自《人民检察》2019年第21期)